江蘇鳳谷節(jié)能科技有限公司  2015年1月1日，被稱作“史上最嚴(yán)”環(huán)保法正式實(shí)施。1年多后，這部被認(rèn)為“長了牙齒”的法律執(zhí)行情況如何？有哪些收獲和不足？近日，中國政法大學(xué)聯(lián)合中國人民大學(xué)、山東大學(xué)等6所高校的環(huán)境法學(xué)專家共同發(fā)布新環(huán)保法實(shí)施一周年情況評(píng)估報(bào)告——

從1%到“談虎色變”

“環(huán)保法從前被認(rèn)為是‘軟’法，但一年多的實(shí)施證明，環(huán)保法已經(jīng)‘硬’了起來，確實(shí)發(fā)揮著它的威懾作用。”在評(píng)估報(bào)告發(fā)布會(huì)上，課題組組長、中國政法大學(xué)教授王燦發(fā)由衷感慨。

王燦發(fā)清楚地記得，在我國1997年修改的新刑法中，就設(shè)立了破壞環(huán)境資源保護(hù)罪。但當(dāng)他在2007年做統(tǒng)計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，“10年中，真正追究刑事責(zé)任的案件不足1%。”

不過，這種情況已經(jīng)成為歷史。“新環(huán)保法實(shí)施以后，一個(gè)省可能一年就有一兩百起環(huán)境刑事案件被移送公安部門、法院，一批嚴(yán)重違法犯罪的環(huán)境污染破壞者受到刑事處罰。環(huán)保法已經(jīng)讓一些環(huán)境污染破壞者‘談虎色變’。”王燦發(fā)說。

這樣的變化從評(píng)估報(bào)告中可以清楚的顯示。

根據(jù)這份由6所高校環(huán)境法學(xué)專家發(fā)布的第三方評(píng)估報(bào)告，一年來，新法實(shí)施效果明顯，各項(xiàng)主要環(huán)境管理制度和重要法律措施得到了有效執(zhí)行和遵守。

以備受關(guān)注的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、環(huán)境保護(hù)督政問責(zé)制度以及環(huán)境公益訴訟制度等實(shí)施為例，新環(huán)保法實(shí)施一年以來，國家不予環(huán)評(píng)審批項(xiàng)目占總數(shù)13.2%，涉及總投資1170多億元，各省對(duì)32%的未批先建的違法項(xiàng)目不予補(bǔ)辦手續(xù)；環(huán)境保護(hù)部共約談16個(gè)市和2個(gè)縣政府主要負(fù)責(zé)人；各地也對(duì)163個(gè)市實(shí)施綜合督查……

“這些成績都是過去難以見到的，可謂歷史性的突破。”作為評(píng)估報(bào)告的專題負(fù)責(zé)人之一，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院副教授馮嘉評(píng)價(jià)。

同時(shí)，以“按日計(jì)罰”、“查封、扣押”等重點(diǎn)環(huán)境管理措施為例，這些從未有過的“鋼牙利爪”成為了新環(huán)保法實(shí)施一年來最精彩的亮點(diǎn)。

根據(jù)課題組整理，新法實(shí)施后，2015年1～12月份，全國范圍內(nèi)適用查封、扣押措施的案件總數(shù)為4191件，平均每天有11家企業(yè)被查封、扣押；全國范圍內(nèi)實(shí)施移送行政拘留2079起，移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件1685件，真正實(shí)現(xiàn)了“損害擔(dān)責(zé)”；實(shí)施按日連續(xù)處罰案件715件，罰款數(shù)額56954.41萬元。并且經(jīng)抽樣調(diào)查，實(shí)施按日計(jì)罰后，處罰后的改正率在85%以上，部分地區(qū)甚至達(dá)到95%以上。

對(duì)于這些變化，中國人民大學(xué)法學(xué)院教授竺效感觸頗深。“要知道，新環(huán)保法頒布實(shí)施前，環(huán)保部門由于不具有查封、扣押的權(quán)力，發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重的違法行為時(shí)，甚至只能眼睜睜地看著違法者轉(zhuǎn)移違法設(shè)施、設(shè)備，銷毀違法證據(jù)；同時(shí)，除了個(gè)別地方根據(jù)地方立法規(guī)定了按日計(jì)罰外，全國的環(huán)境行政處罰基本上實(shí)行‘一事不再罰款’原則，結(jié)果導(dǎo)致了一些違法排污者寧可被一次性罰款也不停止排污的現(xiàn)象。”

“了不起的法律”

除了對(duì)政府執(zhí)法的影響，新環(huán)保法帶來的變化更為深遠(yuǎn)。

“新環(huán)保法非常了不起。”十一屆全國政協(xié)委員、生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)（簡稱綠發(fā)會(huì)）秘書長周晉峰感嘆。這一感受源自他及所在組織提起幾件環(huán)境公益訴訟的親身經(jīng)歷。

據(jù)周晉峰介紹，甘肅一個(gè)縣的飲水水源地被鄰省一個(gè)縣的工業(yè)區(qū)污染了。但因?yàn)榈乜鐑墒〉仍颍?0年了，相關(guān)賠償就是解決不了。為此，綠發(fā)會(huì)提起了公益訴訟。“前一些日子，庭長和我們說，案子雖然還沒有判，但10年解決不了的問題現(xiàn)在卻有了好的變化。兩地的環(huán)保部門簽署了合作協(xié)議，正在逐條解決問題。”

無獨(dú)有偶。在福建，綠發(fā)會(huì)對(duì)一企業(yè)提起了公益訴訟。“現(xiàn)在這個(gè)企業(yè)根據(jù)我們的訴訟要求，已經(jīng)投入了幾億元做整改。”

“這些正是新環(huán)保法帶來的變化。通過環(huán)境公益訴訟以及環(huán)境信息公開的手段，為公民以及組織參與環(huán)境保護(hù)提供了強(qiáng)有力的手段。”周晉峰說。

據(jù)課題組統(tǒng)計(jì)，新環(huán)保法實(shí)施后，環(huán)境公益訴訟制度實(shí)現(xiàn)歷史性突破，40多起環(huán)境公益訴訟被立案。信息公開工作也進(jìn)步明顯，省級(jí)環(huán)保部門在環(huán)境信息公開方面有著較高的社會(huì)滿意度。

同時(shí)，北京農(nóng)學(xué)院文

法學(xué)院副教授童光法也發(fā)現(xiàn)，在法律實(shí)施力度不斷增強(qiáng)的高壓態(tài)勢(shì)下，企業(yè)自律意識(shí)和守法意識(shí)逐步增強(qiáng)。“絕大多數(shù)企業(yè)已有學(xué)習(xí)和了解新環(huán)保法的意愿，有的甚至聘請(qǐng)專門環(huán)境法律顧問。”

“遠(yuǎn)不要高估成績”

不過，在為環(huán)保法實(shí)施一年取得的成績感到高興的同時(shí)，課題組也明確指出，新環(huán)保法的實(shí)施依舊存在一系列的問題和挑戰(zhàn)：

一是“保護(hù)優(yōu)先”和“預(yù)防為主”的原則尚未成為地方處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)關(guān)系的指導(dǎo)原則，政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)尚無具體的追責(zé)程序規(guī)范，經(jīng)濟(jì)下行的壓力可能會(huì)導(dǎo)致一些地方放松監(jiān)管。

二是一些配套法規(guī)的出臺(tái)遲緩影響相關(guān)法律制度實(shí)施。比如排污許可證制度和環(huán)境監(jiān)測(cè)法規(guī)遲遲不能出臺(tái)，嚴(yán)重影響了排污許可證制度的實(shí)施和環(huán)境監(jiān)測(cè)制度的完善。

三是監(jiān)管執(zhí)法力量不足、能力不強(qiáng)影響環(huán)保制度和措施的全面、充分執(zhí)行和遵守，執(zhí)法力量、技術(shù)和手段、經(jīng)費(fèi)的“倒金字塔”現(xiàn)狀使得基層環(huán)保部門很難承擔(dān)起繁重的執(zhí)法任務(wù)。

四是政府部門之間在環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理方面缺乏協(xié)調(diào)配合和信息共享，限制一些環(huán)境管理制度和措施的實(shí)施效果，監(jiān)管體制改革需要進(jìn)一步深化，部門間職責(zé)及其相互關(guān)系需要進(jìn)一步明確和理順。

五是公眾參與環(huán)境保護(hù)的途徑和方式不足，參與能力亟待提高，環(huán)境公益訴訟的對(duì)象和范圍有待拓寬、起訴主體資格限制需要放松。

以總量控制和排污許可證制度為例，馮嘉指出，雖然在新環(huán)保法實(shí)施之前，總量控制與排污許可證制度已經(jīng)具備相應(yīng)的法律依據(jù)，而在操作細(xì)則方面則始終存在欠缺，而“環(huán)保法”作為環(huán)境保護(hù)基本法又不可能對(duì)實(shí)施中的具體問題作出過多規(guī)定，從而導(dǎo)致實(shí)施中并沒有實(shí)質(zhì)的推進(jìn)。

再比如，雖然一年來國家加大了聯(lián)防聯(lián)控工作推進(jìn)的力度，但通過評(píng)估發(fā)現(xiàn)，聯(lián)防聯(lián)控依舊是一個(gè)臨時(shí)性的措施，對(duì)于這個(gè)制度依舊是“重事后聯(lián)控、輕事前聯(lián)防。”

環(huán)境公益訴訟制度更是剛剛起步。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年，人民法院共受理環(huán)保組織和人民檢察院提起的環(huán)境公益訴訟案件53起，但從國家整個(gè)環(huán)境污染破壞狀況來看，這個(gè)數(shù)量依舊微不足道；另一方面，環(huán)境公益訴訟的地域分配極不均衡。沿海地區(qū)較多，中西部地區(qū)相對(duì)較少。在課題組有完整案情統(tǒng)計(jì)的42件環(huán)境公益訴訟案件中，12個(gè)案件都在貴州，江蘇、山東作為傳統(tǒng)的公益訴訟大省，每個(gè)省只有一起或者2起；并且環(huán)境民事公益訴訟案件數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于環(huán)境行政公益訴訟。

正如全程參與新環(huán)保法修訂的專家、全國政協(xié)委員、社會(huì)和法制委員會(huì)駐會(huì)副主任呂忠梅所說，“新環(huán)保法實(shí)施以來，有成就，有問題。如果讓我給它一個(gè)評(píng)價(jià)，新環(huán)保法實(shí)施一年是合格的，及格了。但我們遠(yuǎn)不要高估它的成績。因?yàn)檫@個(gè)法律實(shí)施僅有一年的時(shí)間，在一年內(nèi)想把制度的實(shí)施目的都達(dá)到，并不可能；另外，該法律本身是綜合性、基礎(chǔ)性的法律，亟待一系列具有可操作性的配套法律給予完善。”

細(xì)則仍需跟上

作為環(huán)境保護(hù)方面的牽頭法律，專家們深知新環(huán)保法不可能規(guī)定得非常具體和詳細(xì)，其規(guī)定的許多制度和措施都需要通過單行法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定來落實(shí)和細(xì)化。為此，面對(duì)新環(huán)保法實(shí)施一年來的評(píng)估結(jié)果，課題組指出，未來國家應(yīng)抓緊制定和

出臺(tái)新環(huán)保法的配套法律和法規(guī)，同時(shí)加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，健全不同部門執(zhí)法合作機(jī)制。

課題組建議，應(yīng)加快制（修）訂水污染防治法、海洋環(huán)境保護(hù)法、土壤污染防治法，出臺(tái)排污許可證條例、環(huán)境監(jiān)測(cè)條例等；盡快實(shí)施省以下環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)垂直管理，明確環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法地位，適度增加執(zhí)法人員編制，改善執(zhí)法裝備條件，保障執(zhí)法經(jīng)費(fèi)；加強(qiáng)各有關(guān)執(zhí)法部門協(xié)調(diào)配合，真正實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管、分工負(fù)責(zé)；健全環(huán)保督政問責(zé)規(guī)范，讓地方黨委、政府真正落實(shí)環(huán)境保護(hù)責(zé)任；健全完善督政問責(zé)的對(duì)象、范圍、條件、程序、責(zé)任承擔(dān)方式等規(guī)定。

在對(duì)評(píng)估報(bào)告的討論中，環(huán)境公益訴訟始終是各位專家提及的熱點(diǎn)。

“在數(shù)量上，環(huán)境公益訴訟并未出現(xiàn)有人擔(dān)心的濫訴、亂訴等問題，反而與預(yù)計(jì)相比是偏少的；且50多起案件，只由不到10家環(huán)保組織提起。”王燦發(fā)說，“這表明公眾參與環(huán)境保護(hù)的途徑方式不足，且對(duì)環(huán)境公益訴訟對(duì)象限制仍然過嚴(yán)。應(yīng)放寬環(huán)境公益訴訟原告人的資格限制，把在轄區(qū)的市人民政府民政部門登記的環(huán)保社會(huì)組織才能提起公益訴訟改為依法登記的環(huán)保社會(huì)組織，并取消從事五年環(huán)保公益事業(yè)的限制。”

值得注意的是，馮嘉提出，目前環(huán)境公益訴訟的成本問題也成為制約民間環(huán)保組織提起訴訟的重要因素。他舉例說，2014年有地方出現(xiàn)了標(biāo)的額1.6億元的環(huán)境公益訴訟，但這起案件法院受理費(fèi)用高達(dá)250萬元。“按照現(xiàn)行規(guī)定，訴訟費(fèi)一般由原告預(yù)付，這對(duì)于民間環(huán)保組織來說，很難做到。此外，原告需要向法院提交的鑒定結(jié)果往往也需要環(huán)保組織自掏腰包解決，支付成本同樣不低。”

為此，馮嘉建議，要完善對(duì)環(huán)境公益訴訟的支持機(jī)制，營造寬松環(huán)境，探索更有效的實(shí)施辦法。

此外，課題組指出，作為公眾參與和社會(huì)監(jiān)督的必要條件，目前環(huán)境信息公開發(fā)展得尚不平衡，建議應(yīng)繼續(xù)大力推動(dòng)，并進(jìn)行必要的考核，對(duì)不依法公開環(huán)境信息者追究責(zé)任。同時(shí)要敞開各種渠道讓公眾參與環(huán)保實(shí)施的監(jiān)督，充分利用熱線電話、網(wǎng)絡(luò)問政、聽證會(huì)、論證會(huì)、圓桌會(huì)議、居民代表參與執(zhí)法檢查和案件調(diào)查、聘請(qǐng)專家參與環(huán)境糾紛調(diào)解等多種形式，讓公眾充分參與法律實(shí)施過程和結(jié)果的監(jiān)督。

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